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XX公路建设项目内部控制体系构建实例

来源:网络   作者:未知  时间:2016-05-01

XX公路建设项目内部控制体系构建

 

第一章 绪论

1.1选题背景

1.2工程项目内部会计控制研究现状

1.3研究意义

1.4研究的主要内容

1.5研究思路

第二章 XX公路建设项目内部控制现状分析

2.1公路建设项目及西藏公路建设项目的特点

2.1.1公路建设项目的特点

工程项目是指需要投入一定量的资本、实物资产,有预期的经济社会目标,在一定约束条件下经过研究决策和实施(设计和施工建设等)的一系列程序从而形成固定资产的一次性事业〔1〕。公路基本建设的特点是由公路建筑产品的特点决定的。同一般工程项目相比,公路建筑产品具有许多特点,对公路建设成本的管理与控制影响很大。

1、建设目标的宏观性。建设目标既有宏观目标,又有微观目标,公路建设项目属公益性事业,主要审核建设项目的宏观经济效果和社会效果。

2、生产的流动性大。公路基本建设线长点多,工程数量分布不均匀,其构造物在建造过程中和建成后都无法移动,具有固定性、分散性等特点。由于其产品的固定性和严格的施工顺序,因而要组织各类工作人员和各种机械围绕这一固定产品,在同一工作面不同时间,或同一时间不同工作面上进行施工活动,在较长时间内大量占用和耗费人力、物力和财力,这就需要科学解决资金投放在空间布置上和时间安排上的矛盾。

3、工程项目环节多。公路基本建设类型多,施工环节多,工序复杂,每项工程又具有不同的功能,不同的施工条件,不仅要进行个别设计,而且要个别组织施工。每项工程不仅涉及到建设、设计、施工等单位的密切配合,更需要建设单位材料、工程、技术、协调、科研等各个部门的通力协作。各个部门协作程度对工程的成本控制有很大的影响,如材料部门的材料控制影响材料成本,工程技术部门对计量支付、工程变更、价格调整的控制影响建安成本,协调部门对征地拆迁量的控制影响征迁成本等,因此,建设成本的控制,是要注重多环节的控制,要在度各环节、各阶段、全过程的控制以达到控制总成本的目的。

4、建设周期长。公路基本建设周期长,必须遵守基本建设程序,从决策、设计、招投标、施工到竣工验收等全过程的各个阶段、各环节以及各主要工作内容之间必须遵循先后顺序。尤其在施工阶段,公路工程包括路基、路面、桥梁、涵洞等工程,产品形体特别庞大,产品固定而又具有分割性,使产品的最终形成需要经过很长的周期。在这个建设周期内,各阶段、各环节的投资规模的控制无疑是公路建设管理的主要内容之一,它对降低工程成本、节约投资、提高投资效益起到了至关重要的作用。

5、外界干扰因素多。公路基本建设施工大部分是露天作业,因此受自然条件的影响很大,如气候冷暖、地势高低、洪水、雨雪等,工程成本会受很大影响。受此影响,公路建设成本不具有可比性,具有单件性的特点,应当按照不可比成本控制要求管理与控制公路建设成本。

2.1.2西藏公路建设项目的特点

西藏地处祖国西南边陲,又称“世界屋脊”,因海拔高、空气稀薄、自然条件异常特殊以及国防、民族团结等主客观因素,决定了西藏公路建设项目又具有不用一般公路建设项目的特点。

1、建设资金来源主要由国家全额投资。西藏的公路建设项目一般由国家全额投资,作为西藏公路建设主管部门,重点是管理和使用好每一分来之不易的建设资金,提高资金的使用效益显得尤为重要。

2、地质复杂,不可控因素多,施工难度大。西藏海拔高、含氧量低,高原冻土、泥石流、雪灾、水毁现象等较为普遍,西藏公路建设汇集了全国公路建设灾害的各种现象,这给西藏的公路建设施工带来了众多困难和问题。

3、施工战线长。西藏面积120多万平方公里,占全国总面积的八分之一,人口密度小,公路建设项目施工战线长。

4、专业技术人员匮乏,项目管理人员结构复杂。因西藏异常的工作生活环境,加之公路施工主要是野外工作,专业技术人员极其匮乏,建设项目管理人员一般是由交通主管部门从多家单位临时抽调人员来组成的,每个人都从原单位带来了管理的惯性思维,相互之间必然有矛盾和冲突,建立并适应新的管理模式和内部控制制度就需要更长的时间来磨合。

5、生态脆弱,公路建设中环保工作压力大。公路建设中既要重建设又要重环保,但西藏生态脆弱,环保恢复等工作难度大、成本高,这对西藏的公路建设成本控制提出了更高的标准和要求。

6、社会关注度高、牵涉面广。西藏本身的特殊性,特别是青藏铁路通车后,这块纯洁的圣地更是引来了国际、国内的广泛关注,而公路这种关系民生的基础性建设更是得到了社会的高度关注,影响重大。

2.2西藏公路建设项目内部控制现状及存在的问题分析

2.2.1西藏公路建设项目内部控制现状

近年来,随着国家对西藏公路建设投资的倾斜,公路建设步伐进一步加快,2000年西藏交通厅成立了重点公路建设项目管理中心,承担西藏重点公路建设项目法人职责,对国家投资的国道、省道重大或重要公路的建设质量、投资、合同以及安全生产等管理和组织实施;负责建设单位委托的有关重要项目的招投标管理工作;负责施工图设计文件的审查、开工前协调、计量支付和进度控制,组织开展重点项目详勘工作和各阶段合同管理;负责检查和处理工程实施过程中的质量问题及设计变更,协调工程实施中与各方的关系;组织项目的交工验收;对所实施项目档案资料整理归档、移交工作;负责处理信访中民工工资拖欠问题。重点公路建设项目管理中心成立后,公路建设项目内部控制特别是内部会计控制有了较大程度的发展,制定了一些相关的内部会计控制的规定、条例。但是这些举措,无论其科学程度,还是其实际效果都远远满足不了实践的需要,与实务规范的要求仍有一定差距。

为了解公路建设项目业主方内部控制的健全、有效程度,笔者到重点公路建设项目中心了解情况,并且到西藏阿里地区国道219线新藏公路昆沙至门士段改建工程项目实地调研。借鉴了我国台湾地区内部稽核协会理事长林柄沧先生对内部控制考察的思路。林先生认为,健全、有效的内部控制,应当做到持续关注并集中体现如下问题:①高级管理阶层对内部控制的重视程度如何?②管理阶层是否有正确的目标?这些目标是否切实可行并具有竞争性?③管理阶层是否建立有效的信息及报告系统,以供决策之用?④管理阶层是否己建立持续性的风险评估过程,以辨识及衡量经营风险的大小及可能性?⑤管理阶层是否明确界定有关经营目的及风险的责任,使权责人员采取必要的行动?⑥管理阶层是否已建立有效的控制制度?这些制度是否可合理保证遵循主管机关及有关法令的要求?⑦管理阶层是否及时坦诚地与董事会沟通?沟通内容是否有关、充分及完整?⑧董事会及审计委员会是否把优先工作的焦点摆在公司关键性的经营风险上?⑨内部审计的工作范围,就经营风险评估而言,是否适当?〔2

笔者参考上述问题设计了一份针对公路建设项目内部会计控制情况的调查问卷,该调查共发调查问卷40份,最后收回36份,有效率为90%,该调查以评分的形式进行,各项满分均为10分,最后统计的分数为所得评分的近似值。问卷的分发情况如表1-1:

表1-1 公路建设项目内部控制情况调查问卷发放情况

部门

人力资源部

行政部

财务部

工程部

计划合约部

总工办

中心领导

合计

发出分数

6

6

6

6

6

6

4

40

回收份数

4

4

6

6

6

6

4

36

通过与中心领导、部门负责人及一般工作人员探讨、交流,综合评分,结果如下表1-2

 

 

 

表1-2公路建设项目内部控制调查结果

序号

问题

得分

1

项目中心领导层对内部控制的重视程度

7

2

项目中心领导层是否有正确的目标

8

3

管理层是否建立有效的信息及报告系统,以供决策之用

5

4

管理层是否己建立持续性的风险评估过程,以辨识及衡量风险的大小及可能性

5

5

内部控制制度是否明确界定各具体项目负责人的责任

6

6

中心是否建立有效的内部会计控制制度

6

7

内部审计的开展情况

6

8

内部审计的效果

6

虽然,该调查方法有一定的主观和片面性,但大体上可以看出公路建设项目内部控制在一些问题上的重视程度和处理效果。另外,通过国家、西藏自治区多次对重点公路建设项目的审计,也暴露出一些问题,其中既有全国公路建设项目存在的共性问题,也存在一些自身制度缺陷上的问题。由于公路建设项目管理本身的复杂性,加之西藏自身的一些特殊性,再者,西藏公路建设项目内部控制制度还很不健全,因此,在公路建设项目内部控制中存在不少问题,在不同程度上会给国家投资造成一定损失,这必须引起项目建设管理部门的高度重视。

2.2.2西藏公路建设项目内部控制存在的问题分析

2.2.2.1公路建设项目内部会计控制环境不完善

1、 内控意识淡薄

管理当局在建立内部控制体系中起着关键性的作用。管理当局的经营理念、对待和承担经营风险的方式、对财务报告的态度和所采取的措施、对信息处理以及对会计功能、会计人员所持的态度、对现有可选择的会计准则和会计估计所持有的谨慎或冒进态度对整个单位的发展影响很大。在公路建设过程中,各项目负责人往往只偏重工程形象进度,对会计工作的重要性认识不够,不重视内部会计控制对工程项目管理的重要作用,甚至对内部会计控制还存在很多误解,认为内部会计控制就是内部成本控制、内部资产安全性控制等,或者以为内部会计控制就是一堆堆的手册、文件和制度等。有些负责人的会计法律意识淡薄,仍然只把自己定位于管理当局的最高决策者,错误地认为自己只需对本项目的重大决策负全面责任,会计工作属于部门工作范畴,应由其机构负责人或主管人员负责。因此,在新项目开工前,他们往往只重视工程技术人员的挑选,而忽视会计人员的配备;只重视硬件设施的建设,而不太重视内部会计规范的建立与执行。更为严重的是,他们有时有章不循、执法不严,使内部会计控制流于形式,只是将己建立的一套规范“写在纸上、贴在墙上”就算完事,而不管其执行情况如何;在经济业务处理过程中,遇到具体问题,以强调灵活性为由而不按规定程序办理,使内部会计控制失去了应有的刚性和严肃性;有时甚至为了谋取个人或小团体利益而不择手段,与监理单位、施工单位串通,合伙谋取不正当利益,这些都严重影响了内部控制的建设与实施,削弱了其在公路建设项目管理中的重要作用。

 

2、 重工程建设轻财务管理

西藏的公路建设主要有国家全额拨款,对于建设单位,由于其基本建设资金主要来源是财政拨款,资金的筹集相对容易和有保障,因此在一些人的眼里,财务工作的地位似乎显得无足轻重了,财务的管理职能也被大大削弱了。如果片面地认为财务管理工作不重要,对财务管理工作不能给予足够的重视那么财务对于投入的资金缺乏有效的制约手段,财务管理的职能和作用就不能得以很好地发挥,其他的工作也势必会处于盲目、无序、混乱的状态。在基本建设的财务管理工作中,筹资的环节固然必不可少,但笔者理解更重要的还是基建资金的运用、调配和成本费用的控制,尤其是在基建项目多的情况下,财务管理工作更是起着统揽全局的作用。多数情况下,基建资金的收入和支出并不能同步运行,财务管理工作的重点就是要处理好资金的需求和供应之间的关系,不仅要做好资金的调度计划,还要对资金实行全方位控制,分清轻重缓急,统筹安排资金把有限的资金用到关键的地方。

公路基础设施建设的显著特点是投入资金大、建设周期长、技术含量高和管理环节多,要认清财务管理的地位及其与工程管理的关系,必须从多角度进行分析。首先,就整个工程管理而言,财务管理是诸多管理环节中的一个方面,财务管理必须服从和服务于整个工程建设的需要,具体来讲,就是要服从和服务于工程计划、工程合同、工程进度、工程质量等管理工作,做到足额筹集、及时到位,保证工程按质按量完成。第二,从财务管理的最终落脚点是资金管理这个角度分析,财务管理是整个工程管理的关键环节。财务管理和其他管理工作相比,其最终落脚点是资金,即如何及时足额地筹集到建设所需资金,如何降低筹集资金的成本,如何运用资金支付的时间和额度等资金杠杆来调节工程进度,保证工程质量。第三,从财务管理和其他各管理环节的关系看,其他各管理环节最终都要在财务上得到体现,从开工前的工程预算到工程竣工的工程决算,从合同变更到工程进度等等,财务管理起到了连接其他各管理环节主线的作用,这一点从接受上级有关部门检查时得到了充分的体现,即财务上的每一笔支付都要有依据,这些依据就是工程的各环节,弄清财务管理工作的地位及其与整个工程管理的关系是做好财务工作的必要前提。其他各管理环节最终都要在财务上得到体现,从开工前的工程预算到工程竣工的工程决算,从合同变更到工程进度等等,财务管理起到了连接其他各管理环节主线的作用,这一点从接受上级有关部门检查时得到了充分的体现,即财务上的每一笔支付都要有依据,这些依据就是工程的各环节,弄清财务管理工作的地位及其与整个工程管理的关系是做好财务工作的必要前提。

3、财会人员队伍建设与公路交通形势发展不相适应

一方面,财会专业人员数量不够。西藏交通近几年得益于国家西部大开发和援藏力度进一步加大,公路建设出现了历史上发展最好、最快的时期,建设步伐明显加快,呈现出跨越式发展的势头,建设任务的繁重,自然带来了财务工作量的大幅度增多,而财会专业人员数量基本保持在原有的基数上,人手的明显紧缺,客观上导致了资金的审批、拨付、监督、控制环节出现了缺位情况,为了工作的顺利开展,在部分环节、部门缺位的情况,而有一人从事多种身份的工作,不同程度的存在管钱的人又兼职管账、采购又当保管的现象,这样一部分人缺位,同时又造成一部分人越位。会计工作是规范性、操作性很强的工作,应该严格按照国家有关财务制度、会计准则要求,遵守程序、严格履行各项环节。但在人手紧张的情况下,导致了会忽略某些自认为不太重要的一些环节,而往往会正因为个别环节的遗漏而产生问题。

另一方面,人员素质与复杂的财务工作局面还不相适应。近几年,会计准则

和规范为了与国际趋同,变更较多,而我们从业人员大多是以前的记账、算帐出身的会计,凭经验积累工作的,如果没有及时、经常学习《准则》,再加上审计、监督等项工作需要较为专业、系统的会计学知识,在新规则面前,就会摸不清头绪。另外随着信息技术发展,电子计算机的广泛应用,给会计工作带来了许多新的挑战,实现会计电算化后,加速了信息的流转速度,大大减少了手工的工作量,大量的会计信息可以得到及时、准确的记录、汇总,并通过网络传递给信息需求者,但计算机技术、财务管理软件都对财务人员提出了较高的要求,不仅有专业的财务知识还要去有一定的计算机基础知识,而目前西藏交通系统财务从业人员与这个要求还有一定距离,不同程度影响内部会计控制的效果。

2.2.2.2公路建设阶段内部会计控制不到位

1、投资决策环节

1.市场预测粗糙。许多企业工程项目建设的概念萌发后缺乏客观公

正的调查研究,基础资料的收集工作比较薄弱,甚至为了追求可行性,在

进行市场预测时,通常会人为地掺加水分,扭曲预测的真实性。

2.可行性研究的内容不完整,研究论证深度不够。按照国外的通常

做法,可行性研究阶段的研究深度应能达到定方案的程度,基本相当于

我国的初步设计应达到的水平。我国与之相比,差距较大。

3.风险性分析的要求较低。如不重视多方案的比较及项目风险分析,

或者分析的内容、深度严重不足。

4.忽视项目建设对环境的影响。建设单位往往忽视了对环境产生的

负外部效应。如没有考虑到对自然环境的破坏以及节能的需要而违背了

可持续发展的原则;没有考虑建筑外观美学的要求而违反了协调发展的原

则。

2、设计阶段

2.过程缺乏必要的协调设计人

员认为我只要按设计任务书的要求

进行设计作图就可以了,至于造价问

题那是工程经济人员的事;而从事造

价控制的人员认为,只要设计图纸完

成后,按通常的做法,根据图纸和有

关定额、取费标准编制预算就行了。

或者主观上认为设计人员已对方案

进行了必要的论证和调整,没有必要

对方案做进一步的分析和论证。这样

的结果只能是各行其事,工程和经济

这一有机整体成了两个孤立的过程。

工程造价控制只能是空谈而已。

1.1 工程技术与经济观念相分离 当前,大部分设计人员技术水平、知识储备并不差,但缺乏经济观念,设计思想保守,创新意识不强。在设计中不作多方案比较,即使多方案比较也只注重造型和使用功能,而忽视经济方面的比较。另外,设计人员与造价、会计人员不能紧密相结合,各干各的事,缺乏必要的工作协调。造价人员只管拿图纸算量组价,计算工程造价,反过来,又不与设计人员互通造价控制意见。

 

1.2 政府对设计的审查不全面,缺乏监督机制 设计方案或图纸出来后,主管部门对设计成果缺乏必要的考核与评价。政府有关部门所组织的审查,大都只注重技术性而忽视经济性。

 

1.3 设计招投标不彻底 目前项目设计只注重方案设计阶段的招标,忽略了技术设计和施工图设计的招投标工作。一旦方案中标技术设计和施工图设计也随之被确定,所以,施工图设计就缺乏竞争机制,设计人员控制造价的积极性就不会很高。

 

    2.2.2.3对内部会计控制进行评价的审计制度建设滞后

    内部监控具有监督日常性与全过程控制性的特点。由于其强调对经济活动的

事前监督和过程控制,因而能将某些违规违法不法行为消除在萌芽状态。在一般

情况下,对内部会计控制的检查与评价是通过内部审计来完成的,内部审计在某

种程度上可理解为对内部会计控制的控制。在企业内部应建立一个不依附于任何

职能部门的、相对独立的内部审计机构,独立地行使审计监督权。

    目前,公路建设项目内部审计还很薄弱,还未能真正有效的协助管理业主监督其他控制政策和程序以促成好的控制环境的建立,内部审计未起到应有的监督作用。主要表现在:

    1、内部审计机构和人员缺乏独立性。内部审计机构和人员缺乏独立性,内

审机构不是单独设置而是由财务部门领导办公。内部审计人员由会计、出纳等人员兼任。这种状况导致了内部审计机构和人员受各方利益牵制,难以开展独立的经济监督活动,严重制约了内部审计的独立性。同时,内部审计没有具体可操作的部门、行业规章制度,审计人员面对具体问题也无章可循。

    2.内部审计机构存在着专职人员少的现象。财务部门设有几个兼职审计人员,内部审计几近形同虚设。

    3.兼职人员身份不恰当、效率低。内部审计机构与财务会计机构是既当会

计,又当审计,自己审计自己,并且工程审计人员缺乏,公路建设项目内部审计几乎停滞。

 

 

第三章 高度重视公路建设项目内部会计控制环境建设

内部控制环境是指对建立、加强或削弱特定控制政策、程序及其效率产生影

响的各种因素,它是其他内部控制组成要素的基础,它的设计与运作,对单位目标制定与风险评估、控制活动、资讯与沟通系统,以及监督活动,均产生重

大影响。在现实中,由于内部控制环境的缺陷导致内部控制失效的案例比比皆是,控制环境对于单位内部会计控制具有举足轻重的作用。COSO对于环境的描述是

“控制环境包括员工的诚信度、职业道德和才能;管理哲学和运营风格;权责分

配方法、人事政策;董事会的经营重点和目标等。”综合我国《独立审计具体准

则第9号—内部控制和审计风险》“影响控制环境的主要因素有:(一)经营管理的观念、方式和风格;(二)组织结构和权利、职责的划分方法;(三)控制系统。”〔3

公路建设项目内部会计控制不同于货币资金、实物投资、长期投资等单一的内部会计控制,它是几个单一内部会计控制的有机综合,是一个系统控制工程。因此,加强工程项目内部会计控制,必须从内部控制系统的角度出发,即要重视且做好内部会计控制环所谓内部会计控制环境,是指内部会计控制所赖以生存的、对其建立和实施产生影响的各种因素的总和,主要反映为管理者和其他人员对内部会计控制的态度、认识和行动,包括单位负责人的内部会计控制意识、组织机构的构建、职责划分及责任分配、人力资源政策及审计监督体系等。内部会计控制环境是内部会计控制运行的基础,没有良好的内部会计控制环境,内部会计控制的内容、方法等不可能得到有效实施,内部会计控制的上述目标就无法实现。改善工程项目的内部会计控制环境就是对以上方面进行改进与完善。在这里笔者把影响西藏公路建设项目内部会计控制的环境因素概括为:负责人的内控意识、会计机构的设置与权责、管理者素质和管理哲学、财务工作水平。

3.1 强化工程项目建设单位负责人的内部会计控制意识(工程项目内部会

计控制环境的建设)

新《会计法》要求单位负责人作为本单位会计行为的责任主体,有责任和义务建立健全单位内部会计控制制度。《内部会计控制规范———基本规范(试行)》中第五条规定“单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责”。事实上,单位负责人的态度是内部会计控制环境中最为重要的因素,内部会计控制作用发挥的程度如何,关键取决于单位负责人的重视程度。国家对公路建设项目建设积极推行项目法人责任制,项目法人对项目建设的全过程负责,对项目的

工程质量、进度和资金管理负总责。建设单位是项目法人的二级机构,具备独立核算、立帐管理的条件,根据项目法人的授权范围和内容负责工程的建设管理,对其责任范围内建设内容的内部会计控制负责。建设单位负责人应强化内部会计控制意识,对工程项目的相关业务建立严格的授权批准制度,明确审批人的授权批准方式、权限、程序、责任及相关控制措施,规定经办人的职责范围和工作要求,化一枝笔控制为一笔费用多枝笔审批,积极组织实施工程项目的内部会计控制,自觉履行法定职责。

1、工程项目建设单位负责人必须认真学习,并组织参与工程项目管理的全体人员,特别是高层管理人员学习《会计法》和《内部会计控制规范———基本规范(试行)》、《内部控制规范———工程项目(试行)》等财经法规,以增强自己和全体管理人员的法律意识,不得授意和指使财务人员阳奉阴违地办理违法违规的会计事项。

2、工程项目建设单位负责人要对本单位工程项目内部会计控制的建立及执行负责,负责商讨制定符合本单位工程项目建设实际的内部会计控制制度,且督促有关人员贯彻实施,在执行过程中,发现情况及时修改、完善。

3、工程项目建设单位负责人要组织有关人员建立严格的奖励与惩处制度,对模范执行且有贡献者进行奖励,对违法违规者严加惩处。

3.2提高建设单位负责人素质(珠江航务管理局财务会计内部控制研究)

建设单位负责人的素质及管理哲学、管理风格,直接影响着公路建设项目内部会计控制的效果。它对内部会计控制的影响,有时甚至会动摇内部控制的根基。公路建设项目建设单位负责人应该从如下方面着手加强自身素质修养:

1、培养过硬的政治思想素质。只有一个政治思想素质好的管理者,才能够

结合本地区、本部门、本单位的实际,自觉地、创造性的执行党的路线、方针、

政策,遵守各项财经法律、法规,才能研究新情况、解决新问题、打破陈规陋习、

开创新局面。

2、培养良好的道德伦理素质。中国自古以来就有重视德行的优良传统,在

人才观上一贯坚持德才兼备的原则,“做事先做人,管人先管已”。良好的道德品

质是一个管理者管好自己的单位的基础,管理者良好的道德素质,能对职工起到

一个表率作用。

3、锤炼出丰富的经验素质。管理既是科学,又是艺术。管理的原理、原则

是科学,对这些原理、原则的具体运用则是艺术。艺术的内涵是熟练运用知识并

通过巧妙技能来达到某种效果,故在一定意义上,丰富经验的总结和提炼就是艺

术。管理的艺术是在实践中培养与磨练出来的。所以,经验对管理者具有重要意

义的。而且,经验是形成管理能力的中介,是知识升华为能力的催化剂。

4、努力培养完备的个人能力素质。管理者的能力素质是整体素质中的核心

素质。从实践角度看,它是管理者的知识、经验相结合并运用于日常管理实践的

过程。而管理作用于对象并产生效果要靠能力作为工具。能力素质具体分为:(1)

决策能力,决策能力是管理能力的核心部份,任何决策能力低下导致的决策失误对单位的打击都是致命性的;(2)组织能力,组织能力是组织运用好各种资源以

实现既定目标的能力;W)领导能力,领导能力是指挥、带领、引导、鼓励部下

为实现目标而努力的过程;(4)控制能力,控制能力是保证单位计划与实际操作

之间的动态适应的能力;(5)创新能力,当代经济是一种不断创新的经济,而管

理也是一个不断创新的过程,没有创新就会被淘汰。创新的范围很广:包括技术

创新、思想创新、制度创新、工作方法创新等;(6)学习能力。

3.3健全内控机构、理清管理权限(关于加强工程内部会计控制的若干建议)

理论上而言,内部控制的建设体现在两个方面:一是健全的机构,二是内部各机构间、各经办人之间的科学分工与牵制,推行职务不兼容制度,杜绝高层管理人员交叉任职现象。就公路工程建设而言,公路建设(一路四方,即业主、设计、监理、施工四方),业主管理(一层多面、一线多点),会计控制贯穿于工程建设的全过程。《内部会计控制规范――工程项目(征求意见稿)》规定工程项目的内部会计控制包括项目决策控制、勘察设计与概预算控制、招投标与合同控制、施工过程控制、竣工验收与决算控制等五个环节。加强了工程项目建设的全过程的组织与管理,丰富了基本建设财务管理工作的内涵。

同时,要处理好(控点)与(控面)的关系。西藏公路工程建设项目投资大、周期长、涉及的单位部门多、经手的人员多控制点比较分散。工程管理单位不仅要对项目建设的各个方面实行全方位的有效控制、把各项经济活动全面置于经济监控之中,而且要对建设过程的重要方面、重点环节实行重点控制,找准关键控制点。确定关键控制点要紧紧围绕工程项目内部会计控制的五个中心环节,向周围业务流程扩展。关键控制点设置要科学合理、讲求实效。一般应设在三个位置上:一是资金,对建设项目资金的筹集、调度、使用、分配等实行严格控制,防止建设资金的体外循环;二是成本费用,要对工程建设的各项成本费用支出实施严格的监管,从项目的规划设计到工程的竣工验收交付使用,每项支出都渗入内部会计控制的监督,防止出现舞弊行为;三是权力使用,注重把握合理授权和权力使用的有效监督,工程管理中授权的度十分重要,而且要充分发挥监督职能,使用权者用好权。这样既能保证工程管理决策有效运用、管理制度有效贯彻、又能保证权力制衡得到落实。

3.4重视公路建设项目财务管理工作,不断提升财务工作水平

财务管理是全方位和多角度的,基本建设的财务管理工作始终贯穿于整个基建项目,从项目立项的可行性论证,到项目招投标、签订工程合同,工程款的结算支付、项目的竣工决算等等,哪个环节也离不开财务管理工作,如果不以财务管理工作为基础,其他的工作无论从过程还是从结果来看,肯定不会是最有效率和最具效益的。财务工作的主体即财务工作人员的行为直接决定了财务工作的质量,下面从财务工作的主体方面来谈谈提升管理水平的看法与要求。

1、提高财务人员素质是提升财务管理水平的基础

要建立一支反应灵敏、作风高效的财务管理队伍,就要不断加强对财务人员的培训,提高各方面素质。首先要加强专业培训,熟练掌握专业技能,并不断熟悉自身专业方面的变化和有关法规的变化,这是做好财务管理工作的最基本要求。其次,要进行社会、经济、法律、技术等多方面的学习,不断充实调整自己的知识结构,成为复合型人才。在基本建设财务管理工作中体会最深的就是财务人员不仅要掌握财务方面的相关知识还要对管理的工程项目有一定了解,尤其应掌握工程预算方面的相关知识。作为基建资金的控制者,如果对于施工单位报上的支出预算不清楚,很难真正从根本上把好财务资金关。再次,掌握和应用先进的计算机技术,提高财务管理工作质量。社会已进入了信息化时代,财务工作也应从原始的手工操作进入到计算机技术和软件应用的时代。管理大型的工程项目,现代化的计算机技术更能显示其准确、快速、高效的优势,因此对财务管理人员也提出了更高的要求,基建财务人员应不断加强学习,以适应时代发展对财务管理工作的要求。

作为西藏交通目前的现实需要和发展看,要加快建设一支政治合格、业务精通、作风优良、清正廉洁的交通财会队伍,为实现新时期的交通财会任务提供支撑和保障。一是要抓好学科带头人的选拔培养工作。在新的管理体制下,要采取更加有效的方式方法,使学科带头人在理论研究、政策制定、科研、业务咨询等方面发挥更大的作用,使他们在更多的财会实践中得到锻炼,成为在特定财会领域的学术权威,为推动交通财会理论和实践的发展做出突出的贡献。二是抓好交通财会业务骨干的使用和培养工作。要通过交通财会人才库的建设,进一步为交通财会业务骨干提供一个发现、培养、使用人才的平台,通过多种途径,为他们发挥聪明才智创造条件。 三是加强交通财会人员培训工作。要制定长期培训规划,把交通财会人员的培训工作纳入今后一个时期的工作重点。通过多种方式、多种渠道的培训,不断提高交通财会人员的综合素质,使交通财会业务骨干成为既精通财务管理,掌握金融、财政、税务等方面的知识,在基本建设财务管理工作中体会最深的就是财务人员不仅要掌握财务方面的相关知识还要对管理的工程项目有一定了解,尤其应掌握工程预算方面的相关知识,以适应工程项目财务的需要。单位领导要重视和支持财会人员的工作,真心实意的为他们的学习、锻炼、提高创造条件,营造让他们干事业和干成事业的工作环境。在我们自身培养人才的同时,考虑西藏的特殊情况,请求交通部在进一步加大支援西藏公路建设专业人才的同时,适度加大懂理论有实践的财务专业人才支援力度。

另外,普及计算机知识,提高广大财务从业人员的计算机应用能力,推动网络财务的应用。通过网络管理,实施全面监督控制,既提高了工作效率,又可以保证管理和监督效果,对财务工作职能的发挥起到促进作用,为公路建设资金管理发挥好控制和监督职能。

2、遵守财经纪律、严格财务程序是提升财务管理水平的保证

财务工作是操作性、制度性非常强的工作,各项环节都要依照国家有关规定执行,只有严格遵守程序,才能较好地处理好各种经济业务事项,准则、制度是最好的监督办法,严格在法律、制度的监控之下运行,要抓好《会计法》的贯彻落实工作,才能保证财务管理的效果。经常说,财务管理工作条条多、框框多,办事讲依据、讲程序。这里所说的条条框框就是财经法规和财务管理制度,这是财务人员进行财务管理,实施财务监督的基本依据和保障,也是对我们财务工作的纪律约束。应当承认,财务人员在制定财务政策、进行资产处置、资金分配、资金拨付等方面或多或少的有一些权力,但我们绝不能把手中的财权变为谋取个人私利的工具。法制社会特别强调权力与责任的统一,强调工作的透明和规范,尤其是决策程序。在坚持依法理财的同时,坚持科学理财同样重要。这里所指的科学理财至少应该包括两个方面的含义:一是要学会运用信息技术等科学手段,改进财务管理的方式、方法,提高工作效率和工作质量;二是要善于总结财务管理工作经验,遵循本单位事业发展和财会工作的规律,适应本单位管理要求,使财务管理工作融于单位内部管理的各个层面,为单位发展提供科学合理的决策服务。

第一,要进一步提高对贯彻会计法重要性的认识。《会计法》是我国社会主义市场经济法律体系中的一部重要法律,是规范会计行为的基本法律规范。会计法确立了会计工作的法律地位,明确了会计工作的管理体制,规定了会计核算的基本规则和会计监督的基本要求,建立了支持会计人员依法履行职责的权益维护和激励约束机制,为有效发挥会计工作在加强经济管理、提高经济效益、维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益中的职能作用,提供了强有力的法律保障。贯彻实施会计法是大家的共同责任,各单位要认真做好贯彻实施会计法的组织工作,单位负责人要切实履行法定职责,依法支持会计人员开展工作;财会人员要增强法制观念和诚信意识,依法进行会计核算,有效实施监督控制,自觉抵制违法会计行为,不断提高会计工作质量。

第二,要进一步深入开展会计法制宣传和诚信教育。高度重视并切实抓好法制宣传工作,是传播法制观念、树立法制意识、普及法制知识的必然要求,也是推动依法理财的重要措施。各单位要进一步通过生动活泼、行之有效、喜闻乐见的多种形式,宣传单位负责人和会计人员应承担的法律责任,使会计法的基本精神进一步深入人心;要进一步增强依法设置会计账簿,提供真实完整的会计信息的自觉性,认真履行会计法规定的各项义务;要进一步提高单位负责人“对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的认识,认真落实第一责任人的责任,支持会计人员的工作,帮助解决会计人员在依法履行职责时遇到的困难和问题;要进一步强化财会人员的法制观念和诚信意识,增强依法进行会计核算的使命感和责任感,以良好的职业素养和高质量的服务赢得社会的尊重。同时,各单位对认真执法、忠于职守、坚持原则、做出显著成绩的财会人员,应当给予精神的或者物质的奖励,通过表彰奖励和广泛宣传,努力营造守法规、讲诚信

的氛围,为依法进行会计核算和实施会计监督,发挥会计职能作用创造良好的环境。

第三,要进一步加大贯彻落实工作力度。法制是基础,教育是保证,落实是关键。进一步规范会计工作秩序,提高会计信息质量,从根本上说,要靠全面、严格地贯彻执行《会计法》。各单位财务部门要继续认真履行会计法赋予的监督职责,及时总结、研究新时期开展财务监督工作的规律、特点和方式,不断完善监督机制,创新监督方式,更新监督理念,把强化监督与完善制度结合起来,努力形成制度健全、机制灵活、方式多样、科学规范、服务有力的财务监督新局面。

 

第四章 严格规范公路建设各阶段的内部会计控制活动

4.1公路建设项目内部会计控制原则

2003年,财政部积极适应建设管理体制的改革

要求,发布了《内部会计控制规范———工程项目(试

行)》(以下简称《规范》),从源头上规范工程项目

内部会计控制工作,对建设单位具有很强的指导意

义。内部会计控制就是指单位内部各部门和人员在

分工明确的基础上,对每项经济业务的决策、成立、

确认和处理,都按照相关的制度,经过2个或以上人

员、部门办理或审核,以达到相互监督和相互制衡。

工程项目内部会计控制的总体目标,就是将投资控

制在限额以内,保证投资管理目标的实现。工程项

目内部会计控制必须坚持以下原则:

(1)建设单位负责人对工程项目内部会计控制

负总责。《规范》中明确规定“单位负责人对本单位

工程项目内部控制的建立健全和有效实施负责”。

单位负责人必须强化内部控制意识,积极组织实施工程项目的内部会计控制,自觉履行法定职责,推进

内部会计控制制度的落实。

(2)精细分工内部会计控制事项,落实岗位责

任制。明确相关单位、部门和岗位的职责、权限

使办理工程项目业务的不相容岗位相互分离、制

约和监督。这些不相容的岗位通常包括:项目建

议、可行性研究与决策,概预算编制与审核,项目

实施与工程价款的确认和计量,竣工决算的编制

与内部审计等。

(3)分阶段设置明确的会计控制目标。工程项

目投资估算是设计方案选择和进行初步设计的投资

控制目标,设计概算是进行技术设计和施工图设计

的投资控制目标,设计预算或建筑安装工程承包合

同价则是施工阶段控制投资的目标。内部会计控制

就是将这些阶段目标有机联系起来,共同组成内部

会计控制的目标体系。

(4)寓会计控制于工程项目建设全过程,充分

发挥财务监管职能。《规范》规定工程项目的内部

会计控制包括项目决策控制、概预算控制、价款支付

控制、竣工决算控制等4个环节,贯穿了项目建设的

全过程。工程项目内部会计控制工作应立足于积极

主动采取措施,事前要参与预测和决策,事中重控制

和管理,事后有分析和评价。

(5)技术与经济相结合是内部会计控制的有效

手段。工程技术人员与财会、概预算人员往往单纯

从各自角度出发,难以有效地控制项目。在工程项

目建设中,应把技术与经济有机结合,使工程项目做

到在技术先进条件下的经济合理,在经济合理的基础上达到技术先进。

4.2公路建设项目投资决策阶段造价控制

项目决策是工程项目业务的首要环节,项目决策过程可分为项目建议书、可行性研究、项目决策三个阶段。由于工程建设周期长、投资大且协作部门多,因此工程项目规范特别规定“严禁任何个人单独决策工程项目或者擅自改变集体决策意见”,并要求建立工程项目的集体决策制度,决策过程应有完整的书面记录。财会人员应参与对项目建议书和可行性研究报告的技术经济分析和评审。建设单位应在这三个阶段建立相应内部控制管理,根据经济发展状况、预测未来交通量结合资金来源等情况,委托专业机构或专门部门编制项目建议书。会计机构或人员应参与项目建议书的编制,坚持真实客观及树立科学发展观的原则,不得人为压低或提高投资估算,夸大项目的经济效益。会计人员应参与项目决策过程,其投资估算编制及经济效益评估应得到科学论证,严禁人为调整估算。对于重大工程项目,应实行集体决策审批制,项目的变更调整应根据客观经济条件的变化并按规定程序办理审批手续。

西藏公路建设项目由于自身的特殊性,在投资决策阶段的必要性、可行性、项目决策论证上更多并不是依靠经济效益性来探讨的,考虑更多的社会和非经济性因素,但用好国家的每一分投资,提高资金使用效益,是建设单位的首要任务,也是建设单位会计机构或人员的职责,所以在投资决策阶段的内部会计控制重点应是该阶段的造价控制。在建设项目决策阶段,项目的各项技术经济决策,对工程造价以及项目建成后的经济效益,有着决定性的影响,是工程造价控制的重要阶段,据统计,其对工程造价的影响程度达到了8 0%~9 0%。〔4可行性研究、投资估算可以为投资决策提供依据,该阶段内部会计控制的关键控制点就是投资估算。项目决策阶段要有效的控制造价,做好内部会计控制,主要措施有:(浅议投资决策阶段对工程造价的控制、项目决策阶段的造价控制措施)

1、做好项目决策前的准备工作,收集基础资料,保证详实、准确

要做好项目的投资预测,需要很多资料,如工程所在地的水、电、路状况、地质情况、主要材料设备的价格资料、大宗材料的采购地以及现有已建类似工程资料,对于做经济评价的项目还要收集更多资料。建设单位会计机构及人员应该做好充分的市场调研,对于西藏的特殊情况,各地状况差异较大,更要求会计人员深入实际,掌握第一手资料,不仅了解西藏市场的行情,还应该了解全国材料、设备物价行情,要对和资金直接或间接相关的所有资料进行搜集和把关,对资料的准确性、可靠性认真分析,保证投资预测、经济分析的准确。

2、认真做好可行性研究报告

可行性研究是项目投资前的一项研究工作,对拟建项目的必要性、可能性及经济、社会有利性进行全面、系统、综合的分析和论证,对项目正确决策进行的研究活动,是一项综合的经济分析技术。可行性研究一般分机会研究(项目建议书)、初步可行性研究、详细可行性研究三个阶段。可行性研究,要有实事求是的态度。既要研究可行的一面,又要研究不可行的一面;既要重视社会效益,也不可忽视经济效果,以减少决策的盲目性。我们常犯的毛病是,为使立项获得通过,把一切有利因素统统搜罗起来,而对不可行的一面有意无意地加以回避,将“可行性报告”做成“可批性报告”,致使有些立项决策,在通过时似乎理由相当充分,而在实践中却常常达不到预期的效果,甚至造成巨大的经济损失。切实做好项目可行性研究报告,科学进行工程项目的效益分析,并根据市场需求及发展前景,合理确定工程的规模及建筑标准。编写具有较强的说服性和可行性的立项申请,争取项目早日立项。建设单位会计机构或人员应当参加可行性研究及报告编制的全过程,主要从经济合理性方面进行研究,并发表意见。    

3、加强项目决策阶段的投资估算工作,努力提高投资估算的准确度

投资估算是项目决策的重要依据之一,是内部会计控制的核心和重点,如果误差太大,必将导致决策的失误。全面地估算建设项目的工程造价,是项目可行性研究乃至整个建设项目投资决策阶段造价控制的重要任务。建设单位会计机构和人员要会同造价、工程人员,详细认真做好投资估算,发挥自己应有的积极作用。投资估算的阶段划分、误差率及主要作用如表4-1所列:

 

投资估算阶段的划分

投资估算误差率

投资估算的主要作用

规划阶段的投资估算

大于等于30%

说明有关的各项目之间的相互关系; 作为否定一个项目或决定是否继续进行研究的依据之一。

项目建设书阶段的投资估算

正负30%以内

从经济上判断项目是否应列入投资计划; 作为领导部门审批项目建议书的依据之一; 可否定一个项目,但不能完全肯定一个项目是否真正可行。

预可行性研究阶段的投资估算

正负20%以内

可对项目是否真正可行作出初步的决定

可行性研究阶段的投资概算

正负10%以内

可作为对可行性研究结果进行最后决定的依据。

表4-1投资估算的阶段划分及主要作用

从表4-1可以看出,投资估算是一个项目投资决策阶段的主要造价文件,它也是项目建议书和可行性研究报告的重要组成部分,对于项目的决策及成败至关重要。投资估算要求考虑充分,估算合理,充分估计出项目建设过程中及建成后的收益与风险,并提出应对和防范措施,但也要防止高估,尽可能做到全面、准确。目前,在项目建设书阶段,投资估算通常由建设单位提出,由于建设单位往往技术

力量不足,经验不丰富,投资估算内容往往相当简单,而且往往出现漏项。有些项目在申请立项阶段,为了能使项目尽快通过批准,有意压缩工程投资,预留资金缺口;还有的在初步设计阶段达不到国家规定的深度,存在较多设计上的漏洞,设备和材料价格不按市场行情制定。因此,为全面、准确、合理的编制投资估算,避免项目建设过程的“三超”现象发生,首先,一定要进行调查研究,切实从本单位的实际情况出发,结合当时、当地的财力、物力以及建筑标准、质量要求、建筑材料市场价格等方面的实际,坚持适用、经济、安全、美观的原则,使生产力得到合理有效配置,资源得到综合利用,真正把规模效益充分发挥出来;其次,在做工程

设计前,邀请受委托进行可行性研究编制的设计或咨询单位参加编制项目建议书和投资估算,让设计工程师、造价师、会计人员一开始就深入项目中,全面、系统、真实的收集好基础资料;第三,编制时要从大处掌握,根据不同阶段的条件,做到粗中有细,会计人员要不断调整估算额,尽可能达到应有的准确性。

4、技术与经济相结合,做好方案优化

技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段。长期以来,我国工程建设领域都存在技术与经济分离的弊端,通常项目建议书由建设单位的工程技术人员提出,而相对应的投资估算由财会、预算人员编制,技术人员不懂财务,财务、预算人员又往往不熟悉工程技术,只单纯的从财务角度进行估价,而设计人员由于缺乏经济观念,设计思想保守,或是不注实际的“拿来主义”,造成在项目决策阶段造价控制不严。要真正有效的控制工程造价,在完成市场调查研究后,必须结合项目的实际情况,在满足使用功能和生产要求的前提下,遵循“效益至上”的原则,会计、造价、工程、设计人员密切配合,将技术和经济有机结合,进行多方案比较,力求在技术先进条件下的经济合理,在经济合理基础上的技术先进,把造价控制观念渗透到决策阶段的各个环节中。这就要求:①让设计项目管理早一点介入到建设前期中去,替业主把好关,且设计人员必须牢固树立经济意识,克服重技术、轻经济,设计保守浪费的倾向;②培养工程技术和会计人员的综合素质,由既懂技术、懂管理,又熟悉经济、了解法规的复合型人才牵头进行项目决策,提高投资预控能力;③会计机构和人员应充分了解设计意图,熟悉工艺技术方案,和设计人员密切配合,用动态分析方法进行多方案技术经济比较,在降低工程造价的基础上下工夫。

对于方案优化,可通过以下两个途径得以实现:①方案论证。尽管经过多方面比较得出的优化后的建设可行性报告,仍须集思广益,经多方面、多层次的反复论证,最好是请有丰富经验、实力强的工程咨询公司协助制订和专门的专家论证,在听取专家论证意见之后再敲定方案;②方案设计。找有较强实力的设计单位进行初步设计,并通过方案招标慎重比较后选择设计方案,对控制施工图的质量和控制建设造价能起到稳妥的保证作用,避免出现重大修改。而通常在重大的设计修改中只会增加造价,大量减少造价的机遇极其少见。通过方案优选,使设计方案不仅技术上可行,而且经济上更应合理。所以会计机构或人员从建设方案的优选开始,就应该渗透到设计的全过程中去,按照工程造价管理的原则,合理预测投资估算中各种动态因素的变化,尽可能打足投资不留缺口,这是编制投资估算工作的关键,也是下阶段的重要依据。

5、工程项目的综合评价

工程项目的评价方法较多,且各有侧重。财务部门人员应主动积极地进行工程项目财务状况的定量分析和社会效益的定性分析,工程管理人员也应积极配合财务人员进行全方位的评价,为了避免以往仅考虑某一方面或局部的利弊情况来判断项目的投建方案而造成的严重失误,因此,开展工程项目的综合评价是很有必要的,要综合考虑社会效益、经济效益、环境效益等多种因素。常见的综合评价方法主要有综合计分法、加权指数法、主成分分析法、专家模糊评价法等。在西藏公路建设项目中,建设单位必须高度重视公路建设项目对环境产生的外部效应,考虑到公路建设与环境保护的并重与协调,会计机构和人员要把公路建设对自然环境的影响在尽可能的情况下量化进工程项目总体效益中去,以求全面、客观反映公路建设对西藏经济发展、社会效益、外部影响的综合情况。

4.3公路建设项目概预算控制

项目概算,是指项目从筹建到竣工验收交付使用所需的全部建设费用,即总概算、概算的统称,包括建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程其他费用、预备费、建设期贷款利息。建筑安装工程费用由直接工程费、间接费、利润、税金等组成。施工图预算是施工图设计预算的简称,又称设计预算,它是根据施工图设计图纸、现行预算定额、费用定额以及设备、材料、人工、施工机械台班等预算价格编制和确定建筑安装工程造价。工程项目概预算是确定和控制工程项目投资的文件,是工程设计方案经济合理的论证依据,是进行招投标、决算、考核工程项目管理水平的依据,足见概预算对控制工程造价、提高投资效益的重要性。为提高工程项目概预算的科学性和准确性,防止主管因素影响工程造价。建设单位应当建立工程项目概预算环节的控制制度,对概预算的编制、审核等作出明确规定,确保概预算编制科学、合理应当组织工程、技术、财会等部门的相关专业人员对编制的概预算进行审核,重点审查编制依据、项目内容、工程量的计算、定额套用等是否真实、完整、准确。

建设单位对公路建设项目概预算控制包括概预算编制控制与概预算审核控制两个环节,在编制环节,建设单位应该对概预算编制部门和单位做出明确要求和规定,内部会计控制的关键控制点应该是对编制的概预算进行审核控制。

   4.3.1概预算编制控制

    初步设计概算和施工图设计预算是由设计单位编制,但结算一般都不参与,造成投资控制的脱节。而现在新材料、新设备不断更新,特别是在西藏购买的材料交易价格更是很不稳定,定额调整滞后,对工程造价的约束力降低,预算和结算差距就不断增大,建设单位会计机构或财务人员必须要求设计单位经常去了解实际工程成本,并组织设计单位对前阶段概预算编制质量不断比较、分析,积累经验,提高概预算编制水平。同时要求设计单位在概预算编制过程中将工程技术与投资控制紧密结合,这就要求要有一批复合型的设计、经济、会计专业人才,结合西藏实际,主要通过“请进来,走出去”等途径来缓解人才紧缺的矛盾:(1)通过高等院校和中等院校设置的技经专业来培养补充技经人员的新生力量。(2)在职人员的培训,考虑培训成本的需要,可以通过聘请内地专家赴藏进行专业证书培训、岗位培训、短期轮训、积极参加高水平的专业交流等方式等方式来实施。(3)组织设计、经济、会计专业人才经常进行横向交流,加强沟通,资源互补,如针对目前部分设计人员不熟悉本专业概预算定额,不熟悉建筑材料及设备预算价格,概预算人员不懂工程技术的情况,要经常不断的举办有关的培训班,由经济技术人员为工程技术人员进行概预算知识的培训,使他们熟悉概预算知识和材料价格信息。工程技术人员对概预算人员进行工程技术方面培训,使他们了解最新的设计及施工规范、构造措施、施工工艺等本专业的前沿状况,从根本上弥补专业之间缺乏沟通和协调的状况。(4)树立“但求所用,不求所有”的思想,在需要复合型人才时,通过多种渠道到发达地区聘用人才,不求长期在藏,但在需要时能为我所用。

4.3.2概预算审核控制

为加强项目概预算管理,规范工程概预算行为,合理确定工程造价,提高建设资金使用效益,维护建设各方的合法权益,建设单位会计机构或人员应该会同相关部门必须严格公路建设项目概预算审核管理。财会人员在这一阶段应对编制的设计概算进行演算和复核,审查编制依据的合法性、时效性及适用范围概算项目是否完整,是否存在漏列错列、多列的现象;设计概算是否完整地包括项目从筹建到竣工投产的全部投资,工程量的计算是否准确定额套用是否正确,费用计取和汇总是否合理等。对概算超估算的应要求有关部门进行论证,决定修改或重新办理报批事项。会计机构或人员根据初步设计的内容,审查概算的准确性,保证概算能真正反映工程投资情况,为领导决策该项目是否上马提供可靠依据,减少钓鱼工程的产生。经审查批准的概算是计划部门下达投资计划的主要依据,各级领导都需维护计划的权威性,随意增加计划外工程会使工程造价变成无底洞,失去控制;要组织施工图预算会审,审查时要将预算与批准的概算进行比较,预算与概算不进行比较,就谈不上投资的控制。预算超出概算10%应作出分析说明,报请投资管理领导机构批准。为提高控制效果,建设单位可以采用内外结合的概预算审核机制,即工程项目确定后,由建设单位内部进行程序制定和把关,待概预算工作完成后,由单位内部和外部的有关人员分别对概预算结果进行审核。审核人员包括建设单位内部的工程、技术、会计、审计等部门的相关人员以及外部聘请的审计人员。其审核的要求、依据、内容、步骤如下:

1、审核的要求

送审单位送审建设单位审核的工程概算资料主要包括:
1)政府的有关批文、会议纪要、项目评审资料等文件;
2)项目地形测量成果资料,包括地形图等;
3)项目的地质勘察成果资料;
4)经批准的项目可行性研究报告、投资估算、初步设计文件及有关标准图集;
5)总概算书包括工程量计算书、工料分析表、主要设备和材料的数量清单及单价确定依据;
6)如属改建、续建工程应该提供原项目已完工部分的竣工资料或已完工的施工现状资料;
7)有关合同、协议以及其他与概算审查有关的文件、资料。
送审单位送审建设单位审核的工程预算资料主要包括:
1)政府的有关批文、会议纪要、项目评审资料等文件;
2)项目地形测量成果资料,包括地形图等;
3)项目的地质勘察成果资料;
4)经主管部门批准的施工图设计文件、设计方案调整及有关标准图集;
5)预算书、工程量计算书、工料分析表;
6)施工技术方案;
7)如属改建、续建工程应该提供原项目已完工部分的竣工资料或已完工的施工现状资料;
8)预算审查有关的文件、资料。

对于实行工程量清单计价的工程,其施工招标标底不得超过批准的概预算,项目建设管理单位应将编制的招标标底送交通主管部门进行审核,并批准后方能实施。建设单位已签收但审核资料不齐全的项目,送审单位须在收到补充资料通知书之日起规定的工作日内补齐资料。

2、审核的依据

建设单位会计机构或人员会同相关部门审核工程概预算的主要依据是:
1)国家颁布的有关法律、法规、规章、规程和强制性标准;
2)有关部门颁布的现行概预算定额、费用定额;
3)单位估价表及经授权部门批准的补充定额单价;
4)材料价格;
5)经批准的初步设计和施工图设计及施工技术方案;
6)其他有关的计价取费规定。
3、审核的主要内容

 建设单位会计机构或人员会同相关部门审核工程概预算的主要内容是:
1)建设项目是否经过有关部门批准;
2)建设项目工程概算是否控制在立项批复之内,建设项目工程预算是否控制在概算之内,是否经济合理;
3)工程量计算是否准确、定额或单价套用是否合理、各项取费标准是否符合现行规定等方面;
4)材料、设备订购取价等是否合理;
5)设计变更、工程项目及单位工程增减内容是否合理,审批手续是否完备;
6)施工设计是否合理;
7)审核概预算的投资规模、设计标准是否符合原批准可行性研究报告或立项批文的内容和标准。

4、审核的基本步骤

建设单位会计机构或人员会同相关部门审核工程概预算审核的基本步骤:
1)审核受理。送审单位向建设部门提出审批概预算的申请,有建设单位会计机构或人员会同相关部门对送审资料的完整性提出意见,必须在提交完整齐备的工程概预算审核资料后,方予正式受理审核。
2)项目送审。从送审单位提供完整齐备的概预算审核资料之日起进入审核阶段,由建设单位根据受理审核项目的技术特点和具体情况,在规定的工作日内,委托具有相应资质的中介机构(会计师事务所、咨询机构)进行审核。
3)实地调查。根据承担审核工作任务的需要,如需要实地调查的,由建设单位会计机构或人员组织中介机构相关人员深入现场调查、核实,送审单位须给予配合。
4)结果反馈。建设单位将完成的概预算审核初审意见在规定工作日内将初审意见并反馈送审单位。送审单位应在收到初审意见之日起规定工作日内签署意见并回复建设单位;若在规定工作日内不签署意见,则视为同意初审意见。
5)审核结论。建设单位收到送审单位回复意见后,对回复意见进行审查并出具审核报告。审核报告由交通主管部门审批,批准后下达《工程概(预)算造价审核结果通知书》,或由交通主管部门按初审程序委托其他有资质的中介机构重新进行审核。

4.4 价款支付控制

工程款支付结算是公路工程项目财务管理的核心内容,也是业主、承包商、监理单位共同关心的问题。在工程施工阶段,工程已具体量化。据统计,这一阶段影响工程投资的可能性只有5%-10%,节约投资的可能性已经很小,但是,工程投资却主要发生在这一阶段,浪费投资的可能性很大,因此,项目建设单位在施工阶段加强工程款支付结算管理对于合理调度资金,确保工程进度,准确结清债权债务关系以及工程竣工决算的编制都有着十分重要的作用。建设单位会计机构或人员要对工程项目资金的筹集和到位情况进行计划、安排,保证工程项目资金来源的合法性、可靠性;对工程合同约定的价款支付方式、有关部门提交的价款支付申请及凭证、审批人的批准意见等进行审查和复核,复核无误后方可办理价款支付手续。对因工程变更等原因造成价款支付方式及金额发生变动的,要提供完整的书面文件和其他相关资料,并对工程变更价格支付业务进行审核。加强对工程项目资金筹集与运用、物资采购与使用、财产清理与变动等业务的会计核算,真实、完整地反映工程项目资金流入、流出情况及财产物资的增减变动情况。在计施工阶段,加强价款的支付控制的重点主要是:开工预付款控制、工程进度款控制、质量保证金控制、工程项目变更价款支付控制、专款专用控制。同时,建设单位应加强专款专用控制和建设管理费开支的限制。

4.4.1开工预付款控制

1、开工预付款的支付条件

按照《公路工程国内招标文件范本》(2003年版)规定,承包商与业主签订了合同协议书,并向业主提交了履约保函和开工预付款保函、经监理工程师签认无误的开工预付款支付证书后,业主应向承包商支付开工预付款。归纳起来支付工预付款条件有以下几点:双方签定了合同、承包商提交了保函、总监签付的开工预付款证书。满足这三个条件的合同、保函、支付证书在支付时,建设单位会计机构或人员必须有一份,分别按照上述工程款支付凭据的保管、存档进行处理。

2、支付时间及额度控制

按照规定,在承包商提交了履约保函和签订了合同协议书并提交了开工预付款保函后的28天内,业主应向承包商支付该笔款项。在收到开工预付款保函至支付该笔款项的28天内,财务人员应该做好以下几项工作。首先,核对开工预付款金额是否与招标文件上规定的相同。开工预付款支付

比例一般不超过合同金额的10%,但在实际操作中经常出现两种情况,就是开工预付款银行保证金额超过或不足合同金额的10%,在遇到这种情况时大都按照就低不就高的原则进行处理,即超过合同金额的10%,按合同金额的10%支付开工预付款;不足合同金额10%的,按照开工预付款保函金额支付开工预付款。然后,对保函的真伪进行查询。现在保函开具的金额越来越大,出具保函的银行又不尽相同,各个银行对出具保函的银行级别规定又不一样,为了降低财务的风险和考察承包商的财务能力,应该对保函的真伪进行查询。保函的查询应以书面形式进行,对收到的查复书应和保函一起存档备查。

3、开工预付款的使用监督与扣回

承包商不得将工程预付款用于与本工程无关的支出,监理工程师有权监督承包人对该项费用的使用,如经查实承包人滥用开工预付款,业主有权立即通过银行发出通知收回开工预付款保函的方式将该款收回。这要求我们制订出一系列的资金管理规章制度,不仅仅是针对开工预付款,而且还应该包括凡与本工程相关的其他资金,通过规章制度对承包人的资金从收、付、转上进行全面的监管。开工预付款在期中支付证书的累计金额未达到合同金额的30%之前不予扣回,在达到合同金额30%之后,开始按工程进度以固定比例(即每完成合同金额的1%,扣回开工预付款的2%)分期从各月的期中支付证书扣回,全部金额在期中支付证书的累计金额达到合同金额的80%时扣完。

4.4.2工程进度款控制

工程进度款支付是整个工程支付最为频繁、往来款项发生最多的过程,有的工程完工可能要进行几十次的中期支付,因此,认真对待每一期的中期支付,不仅是日常财务工作的需要,也是为日后工程竣工决算打下良好的基础。做好工程进度款的控制管理工作会促使施工单位加强施工组织管理,保证工程质量和工期,降低施工成本,加快资金周转,降低资金运营成本,还会防止施工单位不合理的伸手向业主要钱,为业主有效的控制住投资规模。同时,也会公正地维护施工单位的应得到的利益,避免挫伤施工企业的积极性,使工程在保证质量的前提下按时完成,尽早交付使用发挥效益,让各方都能从中受益。价款支付方式控制。价款的支付可采取按月度预拨,在季度和年度验工计价进行结算的办法。会计部门款项的拨付要与项目建设的计划、预算、建设程序和进度情况相一致,做到既不拖延付款,也不超额拨付,保证建设资金的使用与项目的协调统一。

建设单位严格的工程进度款支付控制程序,应有工程部门、会计部门、监理单位共同协调,层层把关,共同保障实施。首先,由施工承包商提出支付申请,并应提交经监理部门审核的工程进度报表,报表要完整、详细,应包括申请支付理由、申请支付金额、工程进度报告等,同时要附上现场签证等相关证明材料,一并交给建设单位工程部门。 第二,建设单位工程部门的现场技术人员应针对进度报表从工程进度、工程质量、现场签证、隐蔽工程、付款情况、相关约定、施工要求等方面进行核实,造价工程师根据工程概预算、现场琴证、工程进度、付款情况等对上述资料进行再次审核,最后由工程部门负责人签署意见。第三,会计部门应根据技术负责人核定的已完工工程量及合同总价款、合同变更金额、累计已付款金额以及工程合同中的其他规定等,核定本次应付进度款金额,交由负责人签署支付意见,严格控制“超付”。最后,由出纳根据审批额度付款,同时,会计人员及时入账,并将审批单存档。

4.4.3工程质量保证金控制

工程质量保证金或工程尾款,是按合同规定,从承包商应得工程款中延缓支付的部分款项,是承包商履约义务的担保,是对履约保证金或担保的补充。这里我们说一下保留金的扣留和偿还。一般情况下,保留金与开工预付款的扣回情形差不多,也是在期中支付证书的累计金额达到合同金额30%之后开始扣,按工程进度以固定比例(即每完成合同金额的1%,扣回开工预付款的1%)分期从各月的期中支付证书扣回,全部扣留金额累计达到合同总金额(不含暂定金额)的5%停止扣留。随着工程竣工和维修期满,业主应相应退还承包商的工程保留金。这里就涉及到何时退还保留金的问题。按照《公路工程国内招标文件范本》(2003

年版)规定,缺陷责任期一般为两年,当某项工程实质上完工并交工验收合格,业主颁发全部工程的交工证书后,按合同规定的退还比例签发支付证书,如果颁发的是部分工程的交工证书,则按该部分工程占整个工程的百分比计退。从获得业主签发缺陷责任终止证书(缺陷责任期一般为两年)后,退还剩余的保留金,如果颁发的缺陷责任终止证书仅是部分工程的缺陷责任终止证书,应继续扣留与完成剩余工作所需费用比例相当的保留金。

4.4.4工程变更价格控制

设计变更在每个建设项目中都客观存在,无论是地质条件的变化,某方提出的合理化建议,或者设计本身出现了缺、漏、碰,设计变更都是很必要的。即使很小的一处设计变更,都会引起工程造价的变化。设计变更是造成预算超概算的主要原因,所以建设单位应对设计变更严格把关,控制不合理变更。制定并严格执行工程施工变更及设计修改授权审批制度、工程质量和项目价费签证制度,以控制施工造价突破概预算,防止施工过程中的舞弊行为。工程变更签证及合同价格调整的控制。一方面要严格变更程序,实行工程变更令制度,变更令中详细注明工程变更原因、变更方法、增加(减少)的造价以及增补(减少)工程量的结算办法,防止随意变更。另一方面要严格变更签证的手续,变更签证需由监理、施工单位、项目负责人、设计单位四方审核签字认可后方可生效,同时报分管领导和主要领导审定,分送工程责任部门和会计部门及工程结算审核室备查。并对签证统一编号,防止施工单位仅对工程量增加引起费用增加的签证要求结算,而对工程量减少引起费用减少的签证隐匿不送。对变更量超过规定标准以上的必须追究设计单位和有关责任部门责任。

建设单位会计机构或人员要全过程参与工程变更审查,在变更工程的审查过程中应本着控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的原则来确定工程变更的必要性与可行性,并贯彻分级审批和互相监督的审查原则,避免滥用权力的现象发生。设计变更应记录详细,并简要说明变更产生的原因、背景、时间,变更产生的时间、参与人、工程部位、提出单位等都应记录,变更记录必须留存工程部门和会计部门备案。在变更工程的造价管理中应贯彻合理变更和有效控制的基本原则,在总造价原则上应控制在概算或投资估算的范围之内。

4.4.5建设基金实行专款专用控制

建设单位单独建立专项资金账户,保证专项资金来龙去脉清晰。建设的资金必须用于经批准的建设项目,按照批准的概预算进行控制和使用,资金实行专户储存,专款专用,不得挤占和挪用;落实建设资金监管责任人。同时,建设单位要加强对施工单位专款专用的管理,加强建设资金的源头管理,首先就要对建设资金的银行开户进行控制,对施工单位的银行开户的控制尤其必要。为此,建设单位必须对施工单位所在区域的金融机构进行实地考察,多方比较,由建设单位选定一家银行作为建设单位委托资金管理的主体,同时要求施工单位必须在该银行开设项目资金的专户,并规定每项目部只能开设一个专户,实行专户存储。建设单位一律不允许项目部开设账外的账户,对个别项目部由于内部承包确需开设账户的,应规定其只能在总户下开设分户,确保建设资金的专款专用。

4.5竣工决算控制(建设项目内部控制制度初探、关于工程项目内部会计控制的探讨)

加强竣工决算控制,应当建立如下控制制度:(1)竣工清理制度。建设单位应当建立竣工清理制度,明确竣工清理的范围、内容和方法,如实填写并妥善保管竣工清理清单。建设单位在编制竣工财务决算前一要组织对各项财产物资进行全面清理,核实资金;二要核实各项收支,清理财务账目,正确计算项目建设成本和交付使用资产价值。对工程造价部分,由于其直接影响到新建成项目固定资产价值的确定,以及与施工单位的工程价款结算,建设单位要按规定的管理程序审定后,将审定的数字列入竣工财务决算。对各种财产物资,要逐项清点核实,需要处理的,按照国家有关规定进行处理,不得侵占、挪用,确保各项财产物资安全。通过清理,做到账账、账证、账表、账实相符。清理过程中,发现问题及时处理。(2)竣工决算编制和审核制度。建设单位应当依据国家法律法规的规定及时编制竣工决算。竣工决算由竣工决算编制说明、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程造价比较分析四部分组成。为确保竣工决算的数字准确、内容完整,建设单位会计机构或人员会同有关部门要对对竣工决算进行审核,重点审查决算依据是否完备,相关文件资料是否齐全,竣工清理是否完成,决算编制是否正确。具体审核时首先由工程部门组织财务、内审等相关人员对结算资料逐项审查,并提出初审意见。初审不合格的退还给施工单位完善。初审合格,由项目单位送预结算中心审定,预结算中心应在收到资料的规定期限内审定结算,对不按时提交工程结算资料的单位给予处罚。预结算中心在审查工程结算时,应坚持执行以下规定: 1、未经工程部门初审,质监部门复查签证的结算资料或工程竣工验收材料不全的,不予接受复审;2、未经设计部门设计认定的工程项目和未办理有关增加工程量手续的工程,在审核结算时对其工程不予认定审核;3、未经工程部门与设计、监理、质监部门验证的签证,视为违法签证,不准作为结算依据。另外,建设单位应当建立由会计机构或人员参与的概算,预算及决算分析考评制度。在竣工决算后组织分析概算,预算执行情况及分析差异产生的原因。对于实际投资规模超过审定投资规模的项目,应当追究相关决策者和执行人员的责任。(3)决算审计制度。建设单位应当建立竣工决算审计制度,及时组织内审部门或委托会计师事务所对竣工决算进行审计。未实施竣工决算审计的工程项目,不得办理竣工验收手续。重点审查决算依据是否完备,相关文件资料是否齐全,竣工清理是否完成,决算编制是否正确,工程项目是否已按设计要求完成,是否满足生产要求或具备使用条件等等。(4)竣工验收制度。单位应当及时组织工程项目竣工验收,确保工程质量符合设计要求。单位应当对竣工验收进行审核,重点审查验收人员、验收范围、验收依据、验收程序等是否符合国家和合同的有关规定。关于竣工验收条件标准问题,因各行业基本建设项目差别较大,不可能制定统一的竣工验收标准。有关主管部门应制定分行业、分规模的竣工验收条件等规范标准,报财政部备案,以利项目竣工财务决算的编报和批复。(5)资产移交制度。验收合格的工程项目应当及时编制财产清单,办理资产移交手续,并加强对资产的管理。(6)基建节余资金的控制制度。建设项目在编制竣工财务决算前要认真清理结余资金。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理,应收、应付款项要及时清理,清理出的结余资金按经营性项目、非经营性项目以及财政拨付项目等几种情况分别进行处理,不得擅自留用。


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