延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案
[案情]
上诉人 (原审被告)：延安市安全生产监督管理局 (以下简称市安监局)。
被上诉人 (原审原告)：延安宏盛建筑工程有限责任公司（以下简称宏盛公司）。
一审法院查明：宏盛公司承建延安市子长县石窑坪小区河东村村民安置建设工程项目后，与山东省济南圣龙建筑机械有限公司签订塔吊买卖合同，购买了该公司制造日期为2004年7月14日的塔式起重机一部，合同"约定卖方不负责安装，由买受人找有资质的队伍安装，出卖人派技术人员指导。后项目部将起重机的安装口头承包给一个长期从事塔吊安装但没有建设厅签发的《资质证》和《上岗证》的安装队伍，并于2007年7月16日将塔吊首次安装好。同月23日，延安市特种设备检验所对塔吊检验为合格。20O7年11月21日7时许，因塔吊提升高度不够，在安装附墙加升第4个标准节的作业过程中，塔吊外套架、回转机构及以上部位的起重臂、平衡臂、平衡重及塔帽整体朝后臂方向倾翻，从33米高处坠落，造成3人死亡、2人受伤，直接经济损失达431415.2元。事故当日天气多云转晴，日平均温度9.6度，日平均风速1米/秒，可排除自然因素造成事故。事故发生后，由市安监局、市技术监督局、市城乡建设局、市公安局等单位成立子长县 “10．21”"事故调查组，对事故进行了调查，调查期间，技术组于11月18日给调查组出具了事故分析报告，认为 “该塔吊是否存在质量问题有待于司法鉴定”。后宏盛公司就塔吊的产品质量向调查组申请司法鉴定，调查组认为事故的原因很明确，不需要进行技术鉴定。宏盛公司遂向呼和浩特市科学技术咨询服务中心申请司法鉴定，后经子长县公证处证据保全公证后，2008 年1月7日，呼和浩特市科学技术咨询服务中心作出的鉴定结论为：顶升套架焊接质量存在明显缺陷；顶升套架所检结构材料中部分材料性能不符合GB/T700 -2006 对Q235B 的要求。其间，子长县“10．21”事故调查组于2007 年12月5 日向延安市人民政府作出《子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，认为该事故是一起安全生产责任事故，直接原因是塔吊安装队没有安装资质，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，报请延安市政府批复。
2008 年1月10日，市安监局作出了延市安监发【2008】16 号《关于子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)。该《批复》同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定。后子长县监察局将该《批复》内容告知被上诉人宏盛公司，并向宏盛公司送达了该 《批复》的复印件。宏盛公司后向陕西省安全生产监督管理局提出行政复议：陕西省安全生产监督管理局2008 年7月4日作出《行政复议决定书》，对该《批复》予以维持，同时告知申请人可以自接到复议决定之日I5日内向人民法院起诉。宏盛公司遂起诉至法院。
宏盛公司诉称，《子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定缺乏事实依据。延安市安监局作出的延市安监发 【2008】16号《批复》，“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”是违法的，严重违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第27 条之规定，应当进行技术鉴定而不作技术鉴定，并据此提出对宏盛公司和有关人员的处理意见，是错误的。该起事故的原因是产品质量，而不是安装资质。子长县监察局通知宏盛公司要按该 《批复》对其进行处理，并给宏盛公司送达了该批复的复印件，该《批复》严重侵犯了宏盛公司的合法权益。宏盛公司不服该批复，向陕西省安全生产监督管理局申请行政复议，陕西省安全监督管理局行政复议维持了该批复，现向法院起诉，要求撤销延市安监发【2008】16号批复中“同意《事故调查报告中》对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”。
延安市安监局辩称，其作出的延市安监发【2008】16 号《批复》是其代表延安市人民政府对子长县人民政府的批复，是内部批复，批复中认定的事故责任、事故性质、事故原因仅在之后职能部门的处罚中作为处罚的依据，并不对宏盛公司送达，不对宏盛公司产生法律效力，该批复不可诉；分析报告中虽有“是否存在质量问题有待于司法鉴定”这一句话，宏盛公司也口头申请司法鉴定，但出事塔吊有厂方生产合格证，也经特种设备检验所检验合格，调查组的专家排除了质量问题，认为主要是无资质造成事故，无须鉴定，“所以就未鉴定；本案中司法鉴定不是必经程序，上诉人所作批复是合法的，应予维持。
[审判]
一审法院认为，2007年11月18日事故调查技术组出具的事故分析报告明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定“。原告也一再要求对塔吊的产品质量申请司法鉴定，调查组未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定"的规定进行技术鉴定，致使事故调查未能够准确、全面查清原因。原告所述理由及诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项之规定，判决撤销被告市安监局于2008 年1月10日作出的“延市安监发【2008】16号”《关于子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》中“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定；并由被告延安市安监局重新作出具体行政行为。案件诉讼费50元由被告市安监局承担。
宣判后，市安监局不服，以本案 《批复》属内部行为，不属行政诉讼受案范围、被诉 《批复》合法等为由，上诉至陕西省高级人民法院。
二审法院认为，被诉延市安监发 【2008】16号《关于子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽末由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确，上诉人安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，本案不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。本案事故调查中，技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出“该塔吊是否存质量问题还有待于司法鉴定”，被上诉人也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，在末按照 《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条： “事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，可直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定，且没有任何有效证据排除出事塔吊产品质量问题的情况下，上诉人即作出批复，对事故原因、责任等进行了分析、认定，属事实不清，故一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确，依法应予维持，上诉人延安市安监局的上诉理由不能成立，依法应予驳回。故依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
[评析]
一、背景情况介绍
最高人民法院《关于执行 (中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第一条第六项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属行政诉讼受案范围。从以上规定可以得知，不能对行政机关内部的报告、批复等提起行政诉讼。这样规定的主要原因是，行政诉讼的一个重要目的是排除非法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响，如果某一行为还在行政机关内部运作，其对相对人权利义务产生的影响将是不确定的，也将无法肯定行政行为的最终内容及是否会对相对人权利义务产生不利影响，因此无法亦无必要对内部行政行为提起诉讼。不过，现实中有许多行政行为虽从形式上看是内部批复，但其通过某种形式外化后，如果行政管理相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果。法律虽未明确规定外化的行政行为是否可诉，但经过理论界和实务界的不断探索己经形成共识，只要是对公民法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为，都应依法纳入行政诉讼受案范围，只有如此，才能更好实现行政诉讼的法律效果。本案采纳了这样的观点，对于类似案件的处理具有借鉴意义。 ;
二、确立裁判要旨的理由
1、本案被诉《批复》在形式上属在行政机关内部运作的内部行政行为。通常情况下，因为内部行政行为对公民法人或其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。
在通常的事故处理过程中，根据相关事故调查处理的程序规定，事故批复是对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复。从形式上看，其是内部批复，其中认定的事故责任、事故性质、事故原因等在之后相关职能部门对责任人的处罚中虽然可能作为处罚的依据，但被处罚人如果不服，可以起诉处罚决定，在审查处罚决定的依据时会审查到事故批复。但该批复在未以处罚为载体送达相对人时，由于只是行政内部运作程序，还无法确定最终必然会对行政相对人的权利义务产生何种影响，因此没有提起行政诉讼的必要，从而也就被排除在行政诉讼受案范围之外。
2、本案被诉 《批复》经行政机关的职权行为外化后，对宏盛公司的权利义务已产生实际影响，应纳入行政诉讼受案范围。
内部批复不向相对人送达，因此无法确定其对相对人最终产生的实际影响，从而不可诉，但内部行为一旦通过行政机关的职权行为外化后，如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。本案《批复》作出后，虽末正式给宏盛公司送达，但作为事故调查组员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了该 《批复》的复印件，已在行使行政职权时将批复的肉容外化，而该《批复》中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为宏盛公司设定了一定的义务，已经对宏盛公司产生实际影响，该 《批复》与宏盛公司有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以上诉人延安市安监局称该 《批复》属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
可诉的外化内部行政行为应是指经行政机关依职权外化，此处强调行政机关依职权外化，主要是区别于一些相对人通过不正当手段，如私下打听、索取甚至窃取一些内部文件，一旦发现其中对己不利，即行起诉，此时，尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，而不应将其列为行政诉讼受案范围。
四、其他问题
本案对 《批复》合法性的争议主要集中在如何看待分析报告中“是否存在质量问题有待于司法鉴定”，即本案未经司法鉴定作出的《批复》事实是否清楚。市安监局认为分析报告中虽有这一句话，质量问题确实属应调查的问题，而调查组的专家认为主要是无资质造成事故，无须鉴定，但没有任何证据排除质量问题。所以本案 《批复》是在技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出"该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定"，宏盛公司也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，且没有任何有效证据排除出事塔吊矿品质量问题的情况下，未按照《生产安全事故调告和调查处理条例》第27条关于 “事故调查中需要进行技术鉴定的，调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时可直接组织专家进行技术鉴定”之规定进行鉴定而直接作出，其对事故原因、责任等进行的分析、鉴定，因缺乏有效证据支持而属事实不清，一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确。